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法治理論調研——社區停車難、停車亂問題及建議
編輯:admin 閱覽次數:- 添加日期:2018-06-15 11:56:47
  

隨著我國經濟的持續快速發展和社會公眾收入水平的不斷提高,近些年來機動車數量呈爆炸式增長,尤其是越來越多的轎車進入私人家庭,汽車正在融入國人的日常生活,毫不夸張的說中國已經進入了汽車時代。例如:到2017年底十堰市機動車數量已經達到了87萬臺,平均每4人擁有一輛機動車。然而,隨著汽車數量的不斷增加,隨之而來的一系列問題也運應而生,尤其是城市居民停車難、社區停車亂的問題成為社會上一大詬病。通??吹劍焊骶幼⌒∏漚習?,通行不暢,車輛進出時常為收費問題發生爭吵;小區內停車秩序混亂,各種空地、道路上車滿為患,人們為爭搶車位糾紛不斷:開發商對小區停車位租售暗箱操作,只售不租或者以租代售,產權歸屬到底是誰始終糾纏不清。總體來看,停車位不足是當前最主要的矛盾,以十堰市城區為例:據統計,十堰市城區有老舊小區214個,總戶數84211戶,有停車位17648個,擁有車輛58947輛,車輛與車位比為3.33:1;新建小區313個,總戶數162420戶,有停車位129936個,擁有車輛151053輛,車輛與車位比為1.16:1。凡此種種,給這個汽車時代帶來了不和諧景象,引起社會各方高度關注。

一、存在的主要問題

分析社區停車難、停車亂問題主要有以下幾個方面:

(一)執法依據不足,行政管理缺位

當前,對社區停車行政管理主要集中在城鄉規劃、房地產管理、價格管理等幾個方面,其他行政機關由于缺少相應的執法依據,極少涉足社區停車管理。在為數不多的行政管理活動中,也存在法律階位偏低、執法銜接不夠、執法活動滯后、執法不力、執法不到位等問題。具體來看:一是城鄉規劃部門事前的規劃管控。依據《城鄉規劃法》的規定,城鄉規劃主管部門負責對新建建設工程設計方案進行審核,對符合規定的辦理建設工程規劃許可證。城鄉規劃主管部門審核的標準主要是地方政府審核批準的控制性詳細規劃和地方、部門制定的《城市規劃管理技術規定》。如:住建部、國家質監總局《城市居住區規劃設計規范》對居住區停車位從全國的角度出發,提出指導性指標,控制下限,即居住區停車率不應小于10%,地面停車率不宜超過10%,具體指標由地方城市規劃主管部門制訂。這種規劃管控,一方面具有一定的滯后性、階段性,無法朔及已經建成的居民小區。并且作為一種非強制性技術指標,規劃部門的認識也有一個隨著客觀情況變化而變化的過程,比如居住區停車率指標,近年來因停車難突出不斷調整,一些地方已調升到100%甚至200%,遠遠高于全國停車率不應小于10%的指導性指標。另一方面城市規劃管理技術規定和其他各種專門性技術標準多以地方政府或部門行政規范性文件制發,法律階位較低,透明度不高,制定和修改程序相對簡單,規則的科學性、民主化程度和權威性不夠,尚未為全社會了解和共同遵守。同時一些非強制性規范,執法機關在執行中擁有較大的自由裁量權,實際落實情況差異很大。二是房地產主管部門對改變停車功能的管控。依據《物業管理條例》:對擅自改變物業管理區域內按照規劃建設的公共建筑和共用設施的,由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門責令限期改正,給予警告,并處???。實踐中,由于行政管理部門之間的信息共享機制尚未建立,房地產主管部門并不清楚規劃審批情況,待建設單位將規劃停車的場地改為其他用途,往往已既成事實。尤其是前些年少數國有的停車場所為了追逐比較利益,將原規劃停車的場地改為商場、菜市場等,起到了不好的示范作用,糾正難度也很大。同時,隨著城市管理執法體制改革,住建領域的行政處罰權限相對集中到城市管理綜合執法機構,因工作銜接、執法力量、技術手段等方面原因,對改變停車功能違法問題的處理更加艱難,違法不糾、執法不到位的問題客觀存在,鮮有違規改建后又恢復停車功能的成功案例。三是價格主管部門對社區停車收費的管控,依據國家發改委、住建部《物業收費管理辦法》,各地對前期 物業管理收費,包括停車收費實行政府指導價。隨著國家發改委《關于進一步完善機動車停放服務收費政策的指導意見》和《湖北省機動車停放服務收費管理辦法》的出臺,除政府定價范圍以外的停車收費,由經營者自主制定停車收費標準,社區停車收費就屬此類。價格主管部門不再審批收費許可和制定具體收費標準,只對不明碼標價、不執行免費規定、價格欺詐等違法行為進行查處。盡管公眾對社區停車收費過高、收費無票據等問題反映強烈,但很少有受到價格主管部門調查處理的。除上述外,《湖北省物業服務和管理條例》規定:建設、公安、環保、城管、工商等行政主管部門,應當加強物業區域內公共秩序、治安消防、環境衛生、房屋使用等方面的監督管理,依法及時處理物業區域內的違法行為。但由于缺乏相應實體法規定,鮮有執法機關進入社區并開展執法活動。社區停車位施劃、亂停亂放、交通事故糾紛等事實上是由物業服務企業具體管理,在沒有物業服務企業管理的社區則處于放任自由的狀態。

(二)產權界定模糊,市場調節失靈

目前,城市社區停車主要有以下幾種形式:一是占用社區周邊城市道路、空地停放車輛;二是社區范圍內地面規劃停車位;三是地面獨立停車位(庫);四是占用社區共有的道路或者其他場所用于停放車輛;五是地下人防車位;六是地下非人防車位。根據相關法律規定:占用社區周邊城市道路、空地停放車輛、地面獨立停車位(庫)、占用社區共有道路或者其他場所用于停車所有權和使用權是清楚的。占用社區周邊城市道路、空地停放車輛,車位所有權屬于國家所有,是否允許停放?收費標準多少?由國有資產管理部門和價格主管部門確定。地面獨立停車位(庫)因能夠登記為特定業主所有,其所有權和使用權屬于特定業主。占用社區共有道路及其他場地設置停車位,按照物權法建筑物區分所有權的規定,所有權屬于全體業主共有,由物業服務企業行使管理權,所得收益屬于全體業主,在扣除一定比例的管理費之后,用于補貼物業服務費用。而社區范圍內地面規劃停車位、地下人防車位、地下非人防車位的所有權法律沒有明確規定。對地面規劃車位,《物權法》規定:建筑區劃內,規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬,由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。實踐中,開發商一般約定此類車位所有權歸開發商所有,待小區交付后將該部分車位轉讓、出租或者贈送給小區業主。地下非人防車位與上述規劃車位基本相同,也有人主張按照地下停車位是否計入公攤面積、造價是否計入業主購房成本、是否計算容積率等來判斷停車權屬,但缺乏可操作性。也有業主認為地下規劃停車位屬于社區公共服務配套設施,其產權應當屬于全體業主共有。地下人防車位的權屬則更加復雜,依照《人民防空法》的規定,修建地下人防工程是建設單位的法定義務,從不修建地下人防工程將要交納高額人防工程異地建設費來看,道理上地下人防工程屬于國家所有,但目前尚沒有相關法律明確民用建筑結合建設人防工程的所有權屬。因為國家并未投入建設資金,《人民防空法》規定:人防工程平時由投資者使用管理,收益歸投資者所有。僅保留對人防工程轉讓、抵押、租賃的備案審批權,這又與所有者的身份不盡相符??⑸探叵氯朔萊滴懷鍪?、出租的情況普遍存在,而相關各方均無法辦理權屬登記。上述權屬不清的社區停車位恰恰是目前社區停車的最主要部分。由于權屬不清,開發商出于經濟利益考慮,盡量不建或少建公共停車位,即使迫于規劃許可壓力建好車位,為了盡快收回投資,采取只售不租或以租代售,實在不行就改變功能獲取利益。業主也沒有購買專門停車位的積極性,社區業主停車,首選不收取費用的城市道路、空地,其次選擇費用較低的社區共有道路或者其他場地停車位,迫不得已才選擇購買或租用社區專門停車位。日常生活中也可以看到:大量地下專門停車位閑置、空空如也,而地面道路上、空地上車滿為患。物業服務企業也將關注點放在可以收費的社區共有道路或其他場地停車上,越忙越亂,越亂越樂意。

(三)自治組織幼嫩,難以發揮作用

按照物權法的規定,住宅小區業主對建筑區劃內專有部分以外的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房等部分享有共有和共同管理的權利。為了行使好權利,業主可以設立業主大會,選舉產生業主委員會。業主委員會    是物業管理區域內業主代表組成代表業主利益的社會各方反映業主意愿和要求,并監督物業企業管理運作的民間組織。由業主委員會這種自治組織實現自我管理、自我服務是一種理想化的制度設計,相關法律法規對其產生程序、職責權限等也作了一些規定。但是:一方面我國缺乏民間組織較好發揮作用的社會歷史傳統。尤其是像業主委員會這種新型的社會自治組織,法律地位不夠明確,職責權限不夠清晰,運作規則不夠規范,它有一個漫長的摸索成長和成熟時期。目前來看,業主委員會發揮作用不明顯,在物業管理法律關系中,物業服務企業處于強勢地位,在物業管理過程中常常發生損害業主合法權益的情況而無法得到妥善解決,待矛盾集中,業主委員會最主要的功能就是更換物業公司,但往往是越換越不稱心。按照相關法規規定,地方黨政組織和民政部門對業主大會、業主委員會的產生及依法履行職責有指導監督職責,但因其作用的單一性,往往只有房地產主管部門一家操辦,工作經費、工作人員沒有辦法解決,權威性明顯不足。另一方面城市社區居委會也是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。按照全國人大常委會制定的《城市居委會組織法》的規定,城市一般每一百戶至七百戶設立一個居委會,其組織規模與社區業主委員會基本相同,職能也存在交叉重疊。而社區居委會是真正在地方黨政組織的領導下開展工作,經費有政府補助、工作雇請有專職人員,其發揮作用更像是政府的派出機構而越來越不像自治組織。具體到社區停車管理服務上,業主委員會是有心無力,社區居委會是袖手旁觀。

二、對策與建議

(一)加大行政管理力度

城市管理不同于農村自治的一個顯著特征是行政管理職權滲透到社會生活的方方面面、家家戶戶。針對目前對社區停車管理執法不嚴、管控不力、服務設施建設滯后等問題,政府應強力介入:一是加強規劃管控。提高城市規劃管理技術規范的法律階位,尤其是隨著設區的市已擁有地方立法權,要更多的將城市規劃技術標準上升為地方性法規、政府規章,增強城市規劃管理的科學性和透明度、權威性。二是依據城市規劃,行政管理機關介入社區停車位的施劃和備案管理,改變社區物業服務企業擅自施劃車位的現狀。三是運用行政手段處理好城市汽車保有量與停車位的動態平衡。建議借鑒日本在申領汽車牌照時,必須要遞交已經擁有固定停車位證明的做法,使所有的汽車都有合法合理的停車位,這樣會大大降低占用城市道路、空地和亂停亂放的問題。四是行政執法機關要深入社區。加大對改變停車功能、亂停亂放等違法問題的查處力度,尤其是實行相對集中行政處罰權后,城市綜合執法機構要實行重心下移、力量下沉,開展巡查工作,主動承擔起糾正違法行為的責任。五是政府要加大投入,引導完善城市服務配套設施建設。根據城市停車需求,合理布局停車場建設,修建公益性停車場。給予優惠政策,鼓勵民間投資興建經營性停車場。

(二)發揮市場的激勵機制

關鍵是要明晰產權。一是解決好社區規劃停車位的登記辦證問題。不動產登記部門往往因車位不是房屋、地下車位沒有交納土地出讓金等原因不予辦理不動產登記證。其實地上車位也占用了土地,地下車位也有建設成本。這就要求從法律上明確規劃停車位辦證的內容和方式,讓開發商理直氣壯的賣,讓業主安心的買。二是徹底改變地下人防工程權屬不清的問題。國防工程應當由國家負責投資建設管理和維護。如果因為建設資金不足,可以通過立法將人防異地建設費上升為人防工程建設稅,國家利用這項資金修建地下人防工程。如果需要在城市居民區修建人防工程,可以由國家出資與開發商合作建設,建成后的人防工程產權則完全歸國家所有。要想平時開發利用,國家也可以獲得相應資產收益。三是開發對社區周邊的城市道路、空地的停車利用,應當根據道路交通實際情況,在統一規劃的前提下,由相關職能部門施劃固定或臨時停車位,由國有資產管理部門統一管理,制定合理的收費標準,引導停車市場價格,防止國有資產流失。

(三)增強物業服務水平

隨著城市管理體制機制改革和文明建設要求的不斷提

高,提供公共服務的職能應當向社會化、企業化方向發展。物業服務企業不應當僅存在高檔小區,而應當向其他社區延伸,提高社區物業服務覆蓋率。隨著人們生活水平的提高,相應對物業服務企業也提出更高要求,要嚴格物業服務企業資質管理,建立信用檔案,大力推進物業服務標準化建設,努力提高從業人員素質。要建立物業服務企業與業主、行政管理機關交流溝通機制,物業服務企業有責任管理好社區停車秩序,有義務糾正和勸阻亂停亂放行為,對發生的違法行為應當及時報告相關行政執法機關依法查處。

(四)理順社區自治組織

現代社會實現居民大部分事務自我管理、自我服務是大趨勢。國家也積極鼓勵和探索各種類型的民間自治組織發揮更大作用。但個人認為目前業主居委會的制度設計與城市社區居委會有重屋架床的感覺,應當將業主委員會的職能歸并到社區居委會之中,而社區居委會則應當回歸自治組織本色,更加關注居民的財產權,尤其是不動產財產權,在行政機關的監督指導下,發揚民主自治,制定社區管理,包括停車管理的各項規章制度或公約。代表居民利益向社會各方反映居民的愿望和要求,監督物業服務企業嚴格履行物業服務協議。

(五)提高公民汽車文明素質

解決社區停車難、停車亂是一項復雜、精細的系統工程,需要結合現代工業文明和城市管理的發展特點,從城市文明建設、城市文化發展的維度來進行整體性、系統性、綜合性審視和考量。尤其是要結合現代公民社會的發展進程,大力增強公民意識,培育汽車文明,提高人民的素養,提升人的精神境界、品格、品德,使全社會成員從思想意識觀念上深刻認識到汽車在成為人們重要的出行工具時,它也必須接受文明社會的規則制約,必須遵守文明生活的基本準則。要樹立規則意識,遵章守紀,照章辦事,明晰行車、停車行為的權責關系,尊重他人、它車的權利。要培育汽車文化,懂得汽車禮儀。要倡導健康的生活方式,盡量綠色出行,特別珍惜和愛護公共環境和美好家園。(十堰市法制辦)